Corrección de las finanzas públicas y evolución de la inflación

En materia de finanzas públicas, se procedió a incrementar los ingresos gubernamentales desde el inicio del sexenio como era requerido. Los precios y tarifas de los bienes y servicios provistos por empresas del Estado se incrementaron significativamente en diciembre de 1982, debido a que durante mucho tiempo no se habían ajustado. En el mismo mes, al aprobarse la Ley de Ingresos de la Federación para 1983, se aumentó la tasa del impuesto al valor agregado (IVA) de 10 a 15 por ciento, a la vez que algunos productos básicos fueron eximidos del aumento (como las medicinas, que pasaron de estar gravadas con una tasa de 10% a una de 6%) para distribuirlo más equitativamente. En este mismo sentido, se introdujo por ese año una sobretasa de 10% al impuesto sobre la renta de las personas físicas para los causantes cuyo ingreso excediera cinco veces el salario mínimo durante 1983.

Los precios y tarifas se aumentaron en repetidas ocasiones durante el período 1983-1985 para evitar rezagos en relación con el nivel general de los precios en la economía. Paralelamente, las disposiciones impositivas se fueron adecuando a las circunstancias cambiantes en esos años. El resultado de estos esfuerzos fue un aumento de los ingresos del sector público federal, los cuales pasaron, como porcentaje del PIB, de 30.2% en 1982 a 33.9, 34.2 y 32.2 por ciento en los tres años siguientes, o sea, un aumento de alrededor de tres puntos porcentuales en promedio.

Así, en 1983 el aumento de los ingresos públicos totales respecto del PIB provino de la combinación de mayores ingresos tanto externos como internos por parte de Petróleos Mexicanos (Pemex), menores ingresos de otros organismos y empresas, e ingresos tributarios del gobierno federal prácticamente inalterados en relación con el PIB, pues el alza mencionada en algunas tasas impositivas se vio contrarrestada por el menor nivel de actividad económica, en general, y por la caída del empleo y del salario real, en particular. En contraste, en 1984 se produjo un aumento proporcionalmente menor de los ingresos públicos totales respecto del PIB, como resultado de menores ingresos por parte de Pemex, mayores ingresos de otros organismos y empresas y, nuevamente, ingresos tributarios del gobierno federal invariables como porcentaje del ingreso nacional. En 1985, los ingresos públicos como porcentaje del PIB se mantuvieron en el mismo nivel que en 1984, es decir 17.3%, pero los ingresos provenientes de Pemex, tanto internos como externos, descendieron como proporción del PIB en relación con el año anterior de 3.7 a 3.6 y de 13.4 a 12.0, respectivamente. Por su parte, los ingresos de otros organismos y empresas fueron igualmente menos cuantiosos como resultado de aumentos insuficientes de sus precios y tarifas a lo largo del año y de suspensiones del servicio por los sismos de septiembre. Los ingresos provenientes de los bienes y servicios que ofrece el sector público cayeron 3.2% en términos reales respecto a 1984 y estuvieron 6% abajo de lo presupuestado. El índice de estos precios se rezagó 2.2% en relación con el índice de precios promedio de la economía. Todo ello explica por qué en ese último año los ingresos del sector público como porcentaje del PIB decrecieron por primera ocasión en los tres años iniciales del gobierno del presidente De la Madrid.

Los datos anteriores muestran que, a pesar de la diversidad de desviaciones que pueden presentarse sobre la marcha, la política global de ingresos del sector público ha avanzado en la dirección propuesta por el gobierno. Sin embargo, la persistencia de la inflación en el período llegó a plantear retos importantes para la política de ingresos, sobre todo en 1985. En concreto, la recaudación por concepto del impuesto sobre la renta causado por las sociedades mercantiles cayó como resultado del proceso inflacionario, debido al considerable aumento de los intereses nominales pagados por las empresas que, de acuerdo con la Ley, pueden deducirse del pago del impuesto. Asimismo, la inflación desgastó el valor real de los pagos por el rezago entre la causación y el pago del impuesto. Por ello, el gobierno procedió a estudiar modificaciones a la legislación tributaria correspondiente para adecuarla a las condiciones inflacionarias, al mismo tiempo que se impuso la difícil tarea de combatir la evasión fiscal.

En materia de gasto público, el gobierno del presidente De la Madrid procedió con decisión y sin desperdicio de tiempo a reducir los egresos públicos según lo programado. Desde su primer presupuesto de egresos, el gobierno se comprometió a disminuir su gasto en términos reales, o sea, a contener su crecimiento nominal a tasas inferiores a la inflación, de modo que su menor demanda real por bienes y servicios de la economía redujera las presiones en los mercados. Al hacerlo, se procuró afectar en lo mínimo indispensable el gasto de beneficio social. Así, el gobierno logró bajar el gasto total del sector público federal, como porcentaje del PIB, de 45.4% en 1982 a 42.2, 41.5 y 40.5 por ciento en los tres años siguientes, o sea, una disminución ininterrumpida en el período que llegó a cuatro puntos porcentuales del PIB.

El gobierno recortó ligeramente más el gasto de capital por los menores efectos de ello, en el corto plazo, para la población. Como porcentaje del PIB, el gasto de capital del sector público federal fue 10.8% en 1982, y después 7.6, 6.9 y 6.2 por ciento en los tres años siguientes, lo que representó una disminución de cuatro y medio puntos del PIB. En forma similar, el gasto corriente del sector público federal, excluyendo sus intereses totales para medir mejor la disciplina fiscal, pasó de 26% del PIB en 1982 a 21.7, 21.9 y 21.7 por ciento en 1983, 1984 y 1985 respectivamente, un recorte de cuatro puntos del PIB. Para lograr esto último, las erogaciones del sector público por servicios personales de sus empleados disminuyeron en cerca de dos puntos del PIB y las transferencias corrientes, concepto que incluye los subsidios pagados por el gobierno, descendieron en más de cuatro puntos del PIB, pasando de 6.5% en 1982 a 3.9, 1.7 y 2.2 por ciento en 1983, 1984 y 1985, respectivamente. En contraste, las participaciones corrientes del sector público federal a las entidades federativas aumentaron ligeramente, de 1.8% del PIB en 1982 a 2.1, 2.3 y 2.2 por ciento en los siguientes tres años.

La reducción del gasto de capital en aproximadamente cuatro puntos del PIB, sumada a la disminución del gasto corriente sin intereses en otros cuatro puntos, arrojan una baja notable del gasto público fuera de intereses en aproximadamente ocho puntos del PIB en sólo tres años. En el aspecto meramente cuantitativo, este resultado casi no tiene antecedentes en otros países. Más aún, tomando en cuenta la resistencia natural de los diversos grupos sociales (como la burocracia, los proveedores del sector público, los grupos de interés privados beneficiados por los subsidios, etc.) a medidas de este tipo, el logro de este resultado sin haber provocado conflictos sociales importantes constituye un acontecimiento impresionante que se explica por la congruencia de las medidas ante la crisis, por la fortaleza de las instituciones sociales del país y por las características de negociación del sistema político mexicano.

El continuo esfuerzo gubernamental reflejado en las cifras anteriores se dificultó, no obstante, por la evolución del gasto no programable por concepto de intereses pagados por el sector público. Los intereses totales pagados por el sector, como porcentaje del PIB, pasaron de 8.7% en 1982 a 12.4, 12.3 y 12 por ciento en los tres años siguientes, o sea, un aumento de casi cuatro puntos porcentuales en 1983, el cual se logró reducir sólo ligeramente en los dos años posteriores. El incremento registrado de 1982 a 1983 se debió principalmente a la contratación masiva de deuda durante todo 1982 y a las extraordinarias devaluaciones del peso en ese año. La persistencia al mismo nivel de los pagos de intereses en los siguientes años obedeció no tanto a la contratación de nueva deuda, porque ésta fue mínima, sino a las altas tasas de interés efectivas sobre la deuda acumulada en el pasado.

El alza de los ingresos públicos y la disminución de los egresos todavía en mayor medida dieron como resultado una reducción muy significativa del déficit público en los tres años comprendidos entre finales de 1982 y finales de 1985. El déficit financiero del sector público federal, que mide la diferencia entre los ingresos y los gastos del gobierno definidos en su acepción más amplia, bajó de la cifra récord de 17.6% del PIB alcanzada en 1982, a 8.9, 8.7 y 9.9 por ciento en los tres años siguientes. El déficit económico del sector público, que no incluye los ingresos y gastos del sector en sus actividades de intermediación financiera y, por consiguiente, se centra en las actividades principales del gobierno, bajó de 16.3% del PIB en 1982 a 8.3, 7.3 y 8.3 por ciento en los años siguientes. Por último, si se considera la diferencia entre los ingresos y egresos del sector público excluyendo el pago de intereses, y se enfoca la cuestión desde el punto de vista del esfuerzo fiscal, se observa que de un déficit de 8.9% del PIB en 1982 se pasó a un superávit de 3.5, 3.6 y 2.1 por ciento en los primeros tres años del actual gobierno. Estas cifras indican que el avance de las finanzas públicas en la dirección programada por el gobierno fue muy notable.

Cabe señalar que los resultados logrados en materia de disminución del déficit público en cada uno de estos años no fueron los mismos. En 1983, como puede observarse, se obtuvo el mayor avance para corregir las finanzas públicas y se alcanzó prácticamente la meta de reducir el déficit financiero a 8.5% del PIB. Si bien globalmente se cumplió con el programa de finanzas del sector público, el comportamiento del déficit de las distintas entidades que conforman el sector fue diferente de lo programado: un avance más favorable de lo esperado en el primer semestre, que se compensó en el segundo por un reajuste de los programas de gasto que se habían rezagado. En cambio, 1984 mostró un avance comparativamente menor e incluso el déficit financiero no logró reducirse a la meta de 6.5% del PIB. Esto fue debido, por un lado, a que los precios controlados por el sector público se aumentaron relativamente menos de lo necesario y a que, por otro, los gastos de las empresas del sector público fueron mayores que los esperados. Por último, 1985 presentó un retroceso al aumentar nuevamente el déficit financiero como porcentaje del PIB y excederse en casi ciento por ciento la meta trazada de 5.1% del PIB. Este resultado obedeció a varios factores. En primer lugar, el precio promedio del barril de petróleo exportado cayó en 1.47 dólares y el volumen exportado como promedio diario también descendió en 86 500 barriles, de modo que los ingresos públicos por la exportación de petróleo se redujeron como proporción del PIB en cerca de 1.5 puntos porcentuales. En segundo lugar, los precios y tarifas del sector público no se ajustaron lo suficiente para mantener el valor real previsto ante la aceleración de la inflación. Y tercero, el pronóstico de la inflación se quedó muy por abajo de la observada, de modo que originalmente se subestimaron el valor nominal de los egresos por bienes y servicios, así como por intereses. Conforme se reconoció que las proyecciones iniciales del déficit para 1985 no serían alcanzables, el gobierno determinó reducciones adicionales del gasto en febrero y nuevamente en julio. Las acciones emprendidas en este sentido fueron enérgicas, pues se decidió desaparecer 15 subsecretarías y 50 direcciones generales de la administración pública federal, y fueron despedidos 22 000 empleados de confianza del sector central. Adicionalmente, se anunció poco después la futura desaparición de 236 empresas públicas, por liquidación, transferencia o venta. Estas medidas radicales buscaron no sólo corregir el problema del año en curso, sino evitar su repetición en el futuro.

Otro aspecto apremiante de la coyuntura económica en el período 1983-1985 fue la inflación. Medida por el crecimiento de diciembre a diciembre en el índice de los precios al consumidor, la inflación pudo bajarse de 98.8% en 1982 a 80.8, 59.2 y 63.7 por ciento en los siguientes tres años. Así, la tendencia inflacionaria en ascenso pudo revertirse durante 1983 y disminuirse por dos años consecutivos, aunque permaneció todavía en niveles muy elevados y su tendencia repuntó nuevamente durante 1985. Esto ocurrió a pesar de que las demandas de incrementos salariales durante el período 1983-1985 fueron extremadamente moderadas.

Vista de esta manera, la política de reducción del déficit público para abatir la inflación fue efectiva, pero sus efectos en el corto plazo resultaron menores que lo esperado. Varios factores pudieron conjuntarse para ello. Por un lado, si bien la reducción de la demanda proveniente del sector público disminuyó las presiones inflacionarias a mediano plazo, el efecto inflacionario de los ajustes de los precios y tarifas del sector público en el corto plazo atenuó el efecto total observado. Asimismo, la inercia inflacionaria derivada de la confusión y de la desalineación de los precios entre sí, que se generó en la crisis de 1982, fue más difícil de contener de lo que se suponía. Por último, las previsiones originales en cuanto a la disminución del déficit público fueron más difíciles de alcanzar en 1984 y 1985 de lo que se anticipaba, pues los recortes previos del gasto público y la persistencia de la inflación redujeron los márgenes de maniobra para bajar todavía más el gasto y aumentar los ingresos del sector público. Las previsiones originales del programa de política económica planteaban alcanzar una tasa de inflación de 35% para 1985.

Así pues, aunque los avances en cuanto al control de la inflación, la absorción del desempleo y la recuperación del crecimiento económico del país en general fueron en la dirección planteada por el gobierno de 1983 a 1985, el ritmo de avance fue tan lento y el costo social tan elevado, que la mayoría de la población manifestaba desaliento y creciente desesperación hacia el final de 1985. Esta característica de la política económica se convertía entonces en uno de sus principales problemas y planteaba un serio reto para los años siguientes.


 
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